«Обеспечить эффективное обращение с отходами производства и потребления» до 2024 года - одна из основных статей указов Президента, которые конкретизирует нацпроект «Экология».

Также в числе прочих, Президентом обозначены целевые показатели, характеризующие достижение национальных целей в сфере ТКО к 2030 году, а именно создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза.

В 2021 году планируется направить на поддержку инвестиционных проектов - до 8 млрд. руб. Также предполагается, что Минфин сможет предусмотреть увеличение объемов финансирования федерального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», исходя из того, что в прошлом году большая сумма денег из этого проекта была сдана в резерв — около 10 млрд. руб.

Сейчас готовится достаточно существенный пакет нормативных изменений, который позволит также стимулировать частного инвестора за счет различных мер поддержки. В частности, у ППК РЭО появится возможность:

• приобретать облигации, выпущенные под реализацию инвестиционных проектов,


• давать акционерный заем,


• работать через ДИТы (договоры инвестиционного товарищества),


• предоставлять поручительства.

Правда все эти меры поддержки возмездные, то есть предполагают возврат средств.

Тем не менее вариантов привлечения частного инвестора для реализации намеченных целей, всего два:

• через коммерческую схему, когда частные юридические лица оказывают услуги государству через гос. заказ или строят свой бизнес через частную собственность, например, проекты не безызвестной ООО «Хартия»: вывозит мусор на свой же сортировочный комплекс, где часть сжигает на своем же заводе, остальное захоранивает на своем же полигоне;


• или смежный вариант - государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) - юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным инвестором в отношении объектов государственной собственности, а также услуг, оказываемых государством в целях реализации общественно-значимых целей, которые делегируются частному инвестору.

Первый вариант возможен, если вы располагаете богатым административным ресурсом и свободными акционерными средствами, как правило таких не много. Более подробно же хотелось остановиться на втором варианте, инструмент ГЧП достаточно рабочий и взаимовыгодный, но также зависит от некоторых вводных, особенно в рассматриваемой сфере.

Наиболее эффективным видом ГЧП в сфере переработки отходов является концессионное соглашение, которое регулируется ФЗ-115 «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о КС) и с помощью которого можно одним договором осуществить на конкурсной основе или через частную инициативу, например:

• строительство полигона,


• реконструкцию существующего полигона,


• строительство мусороперерабатывающего завода.

Весь комплекс (или объект) оформляется в собственность государства (далее – публичного партнер), а частный инвестор забирает объекты к себе на баланс и долгие годы эксплуатирует, и управляет процессом. Также через тот же конкурс решается вопрос с земельным участком, так как участки, которые можно рассматривать, в большинстве своем принадлежат государству в лице региона или муниципалитета, при этом площадки должны удовлетворять множеству жестких санитарных, экологических, технических, геологических и градостроительных норм и часто возможность предоставления таких участков есть лишь в удаленных от крупных агломераций зонах. Частный инвестор также подписывает договор аренды, который является приложением концессионного соглашения.

Концессия не заключается менее чем на пять лет, в общей массе срок начинается с 15 лет, так как помимо основных целей по приведению к технологическому процессу выбранный объект, проект необходимо и окупить, и заработать, частный инвестор не благотворитель и это существенное условие.

Объем инвестиций концессионера зависит от конкретного проекта и используемого подхода в применении выбранной технологии. При этом размер платы или уровень тарифа в течение срока эксплуатации объекта должны оставаться такими, чтобы выполнялась финансовая модель, которая также является частью концессионного соглашения. По истечении срока соглашения объекты возвращается публичному партнеру.

Конечно, данные работы также можно закрыть через государственный заказ, как мы упоминали выше, но на наш взгляд, именно концессионное соглашение предоставляет публичному партнеру в лице региональных и муниципальных властей ряд значительных преимуществ по сравнению с использованием государственного контракта:

• возможность выполнения комплекса работ по созданию и последующей эксплуатации объекта на основании одного соглашения;


• гибкое перераспределение рисков, связанных с созданием и последующей эксплуатацией объекта;


• расширенная ответственность концессионера в части исполнения своих обязательств;


• возможность гибкого структурирования платежного механизма, через рассрочку оплаты работ (не сразу, а периодами).

Значительная часть инфраструктурных проектов в мире развивается в рамках именно концессионной модели. В Европе ежегодно заключаются концессионные соглашения в различных видах инфраструктуры на сумму более 100 млрд. долларов в год, в том числе и в сфере переработки отходов.

В России примеров значительно меньше, но попыток существовало много, в общей массе инвесторы отваживались на небольшие проекты (от 100 млн. до 1 млрд. рублей) по созданию компании для вывоза отходов или обеспечению сортировки отходов с последующим извлечением полезного вторичного сырья.

По данным База ИНВЕСТИНФРА в период с 2011 по 2018 года было заключено 17 проектов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. По данным InfraOne на декабрь 2020 года в России было заключено уже 40 концессионных соглашений в сфере ТБО на общую сумму инвестиций 49,5 млрд руб. (учитывались проекты дороже 100 млн руб., соглашения по которым заключались в рамках 115‑ФЗ). Соглашений с инвестициями больше 1 млрд руб. — лишь 13 штук на 30,4 млрд руб.

Сегодня в сфере обращения с отходами высокие шансы на запуск имеют 17 проектов с вложениями около 36,2 млрд руб. В основном это инициативы, планируемые на территории Новосибирской, Нижегородской областей, ХМАО и Мордовии. Кроме того, инвесторы подавали ЧКИ (частную концессионную инициативу) на строительство эко-технопарка в Прионежском районе Карелии (1,5 млрд руб.), реконструкцию мусоросортировочного комплекса в Саранске (0,4 млрд руб.) и создание комплекса по обработке и утилизации (в том числе переработке) крупногабаритных и строительных отходов в Южно-Сахалинске (0,2 млрд руб.).

Из примеров последних лет, уже заключенных концессионных соглашений, можно выделить:

• проект по созданию «Комплекс по накоплению, транспортировке, обработке и размещению отходов производства и потребления на территории г. Якутска» (2016-03-02 дата подписания);


• проект создания «Система обращения с отходами на территории Семилукского района Воронежской области», мусоросортировочный завод на территории юго-восточной части карьера «Средний» Семилукского муниципального района Воронежской области (2017-04-05 дата подписания);


• проект создания «Система обращения с отходами в г. Волгодонске Ростовской области», полигон твердых коммунальных отходов (2017-04-20 дата подписания);


• проект создания «Межмуниципальный комплекс по обработке и захоронению ТКО Лысьвенского городского округа Пермского края», экотехнопарк Лысьвенского городского округа Пермского края (2018-09-14 дата подписания).

Во всех перечисленных проектах финансирование публичного партнера на этапе эксплуатации и возврат инвестиций не предусмотрено.

Или пример проектов, где финансовое участие государства на этапе создания объекта все же присутствует:

• проект создания «Система переработки и утилизации ТКО в Чувашской Республике» межмуниципальная система переработки и утилизации (захоронения) твердых коммунальных отходов на территории Чувашской Республики (2014-06-30 дата подписания);


• проект создания «Системы обращения с отходами на территории городов Нефтеюганска и Пыть-Яха, поселений Нефтеюганского района ХМАО-Югры» межмуниципальный полигон для размещения, обезвреживания и обработки твердых коммунальных отходов для городов Нефтеюганска и Пыть-Яха, поселений Нефтеюганского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (2017-12-17 дата подписания);


• проект по созданию системы обращения с отходами в Нижнем Тагиле Свердловской области (2018-11-01 дата вступления в силу);


• проект по созданию и эксплуатация объектов для обработки и захоронения ТКО в Калининградской области (2019-12-13 дата подписания);


• проект по строительству комплексного межмуниципального полигона ТКО для Нижневартовска и Мегиона и поселений Нижневартовского района ХМАО (2020-09-29 дата подписания).

В большинстве случаев за счет тарифа, такие проекты окупить сложно, например, доля платежей потребителей за сбор, вывоз отходов и тем более за утилизацию очень незначительна, прибавим:

• конкуренцию с тарифами действующих полигонов, которые не несут затрат на строительство и технологическую реконструкцию объектов (хотя с окончательным принятием территориальных схем конкуренты будут более понятны);


• отсутствие возможности гарантировать загрузку мощностей новых качественных объектов.

Поэтому, помимо тарифа частный инвестор также обращается за финансовой поддержкой к бюджету.

Закон о КС предусматривает возможность финансирования создания объекта концессионного соглашения даже в полном объеме за счет концедента (государства). Однако при этом не допускается полное финансирование такого создания до ввода объекта концессионного соглашения в эксплуатацию (указанный вывод, в том числе, подтверждается судебной практикой: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда № 09АП-33753/2017 № 09АП-34801/2017 от 04.09.2017 г.).

В общем виде Закон о КС содержит три возможных вида финансирования концедентом на основании концессионного соглашения:

1. Капитальный грант, т.е. принятие на себя концедентом часть расходов на создание объекта концессионного соглашения.


2. Эксплуатационный грант, т.е. принятие на себя концедентом части расходов на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.


3. Плата концедента.

В состав платы концедента в наиболее применимом варианте входит:

• инвестиционный платеж, направляемый на возмещение затрат концессионера в связи с проектированием и созданием объекта;


• эксплуатационный платеж, направляемый на возмещение (финансовое обеспечение) затрат концессионера в связи с эксплуатацией объекта.

Обращаем внимание, что по закону никак не ограничивается ни размер, ни целевое назначение платы концедента.

Плюс существует еще один вариант компенсации затрат концессионера, минимальный гарантированный доход (далее – МГД) - возмещение концедентом доходов концессионера, недополученных им по не зависящим от самого концессионера причинам, связанным с падением спроса на услугу. МГД применим только к проектам, возврат инвестиций и доходность инвестора в которых обеспечиваются исключительно за счет сбора платы за использование объекта (включая оказание потребителям услуг с его использованием). При этом само обязательство по выплате МГД направлено на компенсацию риска «недостаточного оборота» объекта. Такой риск полностью либо частично перекладывается на публичного партнера. К ключевым особенностям МГД можно отнести:

• МГД не связано с нарушением сторонами соглашения обязательств по нему;


• осуществление выплаты МГД зависит от наступления, определенного соглашением обстоятельства, свидетельствующего о падении показателей спроса на объект ниже определенного сторонами уровня (величины);


• определить размер платежа МГД на момент заключения соглашения невозможно.

В российском законодательстве напрямую МГД для концессионных проектов не закреплен (кроме проектов в транспортной сфере).

Косвенные положения о МГД отражены:

• в статье 78 Бюджетного кодекса, согласно которой субсидии могут предоставляться на возмещение недополученных доходов в рамках концессионных соглашений;


• в статье 24 Закона о КС, согласно которым в качестве критерия конкурса могут устанавливаться обязательства, принимаемые на себя концессионером в случаях недополучения запланированных доходов или возникновения дополнительных расходов.

Таким образом, говоря о подходах к структурированию МГД в тексте концессионных соглашений, уже исходя из практики следует отметить, что МГД может быть определен в проекте в качестве составной части платы концедента или самостоятельного вида платежа.

Оба подхода основываются на предусмотренной ГК РФ возможности обусловленного исполнения обязательств стороной соглашения, в связи c чем в тексте конкретных соглашений возможно обеспечить привязку сроков выплаты МГД к наступлению событий, связанных с падением спроса на объект.

Чтобы было понятнее как данные нормы применяются на практике, приведем яркий пример последних лет, который бесконечным сериалом происходит в Новосибирске и который содержит все вышеперечисленные составляющие.

В июле 2016 года между ООО «Экология-Новосибирск» (концессионер) и Новосибирской областью (концедент) было заключено соглашение, согласно которому концессионер за свой счёт обязуется сначала построить систему коммунальной инфраструктуры (включающую два мусоросортировочных комплекса), а также два полигона для захоронения твёрдых отходов и всю необходимую инфраструктуру к ним. Передав объект в собственность Новосибирской области после ввода в эксплуатацию, компания «Экология-Новосибирск» должна была эксплуатировать полигоны в течение 40 лет до 2056 года. Объём инвестиций в строительство двух заводов составлял около 6,5 млрд. рублей.

Основным источником возврата инвестиций предполагался доход от оказания услуг за счет тарифа. Объем валовой выручки концессионера в 2017 году должен был составить более 272 млн. рублей, в 2018 году – порядка 2 млн. рублей, а к 2055 году - 4,45 млрд. рублей. В случае, если концессионеру по каким-то причинам не удалось бы получить планируемую выручку, недополученные доходы должен был возместить бюджет Новосибирской области. Гарантированный концедентом доход за 40 лет должен был составить 121 млрд. рублей. Все в рамках предоставленных Законом о КС возможностей.

Но проект вызвал негативную реакцию у горожан с подачи части депутатов заксобрания и новосибирского горсовета. Они высказали опасение, что возможный недополученный доход из-за низкой загрузки будет компенсирован из бюджета незаслуженно. Плюс экологи предупредили о возможной угрозе предприятия памятнику природы — пойме реки Издревая — который находился в 1,8 км от проектируемого полигона.

Заявления концессионера о безопасности мусорного полигона (через приведение практических примеров) не остановили протестные настроения, яркие плакаты «долой концессию» заполонили весь центр города и региональным властям пришлось пересмотреть соглашение.

Так, в мае 2017 года стороны переписали формулу возмещения недополученного дохода инвестора из бюджета по рекомендациям прокуратуры. Объём гарантированных поставок мусора был уменьшен на 9%, то есть на 72 тысячи тонн. Минимальный гарантированный объём поставки — 728 тысяч тонн. Из концессионного соглашения были исключены обязательства со стороны концедента о возмещении недополученных доходов в случае изменения федерального законодательства.

Но внести изменения в существенные условия концессионного соглашения без проведения нового конкурса невозможно исходя из норм Закона о КС. Плюс депутаты добились переноса работ на другой участок, что еще более существенней. А далее в следствии невозможности внести изменения, было принято решение о расторжении концессионного соглашения. По условиям соглашения (и норм Закона о КС) в случае его расторжения, концедент обязан возместить концессионеру материальные расходы на реализацию концессии. И это существенное отличие, например, от договора аренды с инвестиционными обязательствами. Поэтому на сегодняшний момент, если вопрос о расторжении не уйдет, придется расторгать соглашение через суд, но что-то возместить концессионеру все равно придется несмотря на то, что ничего не было построено.

А если добавить, что из-за такой бдительности депутатов Новосибирская область не получила из федерального бюджета средств на рекультивацию свалок, совсем есть о чем задуматься. Новосибирская область была одна из первых в России, где была принята территориальная схема обращения с отходами. Субъектам, которые ее быстро спланировали, обещали предоставить средства из федерального бюджета на рекультивацию свалок. Но, в итоге, их выделили 20 субъектам (порядка миллиарда рублей на всех), отобравшим до конца 2017 года региональных операторов. Новосибирская область в данной список не вошла, так как пока не могли быть приняты окончательные решения по расположению новых мусоросортировочных комплексов, по их мощности, технологиям – невозможно сформировать конкурсную документацию для выбора регионального оператора.

Далее уже в начале 2020 года депутаты и представители публичного партнера все еще не нашли вариантов выхода из концессии без риска штрафных санкций (три экспертизы), поэтому согласились на разморозку с одним принципиальным условием: в тексте должно быть прописано намерение сторон реализовывать концессию на основе тех предложений, которые были выданы рабочей группой Заксобрания Новосибирской области в 2018 году. В то же время вопрос с размещением площадки был не решен. Необходимо было все еще провести изыскания. Эти обязательства решили возложить на концессионера.

К концу 2020 года было подготовлено дополнительное соглашение, в котором ФАС не нашла в существенных изменений. Сейчас документ находится на подписании в областном правительстве. Также ГК «ВИС» (концессионер входит в группу) обозначила ближайшие планы: к началу 2021 г. будет согласовано техзадание, к июлю 2021 подготовят проект для новой площадки в Верх-Туле. Ввод объекта в эксплуатацию запланирован концессионером к 2024 году. Окончательно стоимость строительства будет определена после госэкспертизы.

Пример мог бы быть положительным, но на сколько грань тонка, судите сами. Концессия в Новосибирской области, с одной стороны подчеркивает возможности концессионного инструмента, как защищающего интересы обеих сторон от произвольных изменений. Но нестабильность в способах возврата инвестиций требует больших ресурсов, именно со стороны частного партнера, да и вопрос с выделением удобных всем земельных участков также непростой.

Для решения проблемы недополучения прибыли для частного инвестора можно предложить следующие варианты, например:

• самым прямолинейным путем через значительное увеличение тарифа, платы потребителей услуг, но даже с учетом предложенных Правительством будущих изменений, не уверены, что увеличение будет рабочим и без доплат из бюджета не обойтись;


• или через принятие Правительством тарифа, где нужно предусмотреть инвестиционные и операционные статьи, обеспечивающие гарантию возврата инвестиций и согласованную норму доходности для инвестора;


• или через создание государством «Фонда ТКО» (или экологии), через который можно будет получать дополнительное финансирование на такого рода проекты, посредством упрощенных процедур.

Последний вариант сейчас уже который год пытается воплотить в жизнь тот же ППК РЭО.

Но пока законодатель примеривается к данным вариант, стоит посоветовать заинтересованным инвесторам перед выходом на площадку региона или муниципалитета с концессионным предложением обратить внимание на пять составляющих:

1. Подготовиться к работе с заинтересованным населением и депутатским корпусом более серьезно и последовательно, не пренебрегая пиар составляющими;


2. Четко структурировать финансовую модель проекта с пониманием, что:

• каждую статью необходимо обосновать,


• не забыть о поддержке банка, без которого на переговоры с публичным партнером лучше не ходить, так как не все помнят, что инвестор рискует не только акционерными деньгами, но и кредитными (классическое соотношение 20/30 на 70/80 процентов) и именно от этого отталкивается при расчёте тех или иных платежей со стороны публичного партнера и населения, а банк, в свою очередь, «закручивает гайки» в том числе из-за действующей нормативной базы Центрального банка РФ (например, Положение Банка России от 28 июня 2017 г. № 590-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности»).

3. Также необходимо обратить внимание, что по общему правилу при реализации проектов на основании концессионного соглашения концессионеру предоставляется земельный участок (через договор аренды, который заключается сторонами в течении 60 рабочих дней после подписания концессионного соглашения), необходимый для размещения объекта концессионного соглашения и (или) осуществления концессионером деятельности, предусмотренной таким соглашением. И отсутствие прав на земельный участок концедента (что достаточно часто, имущество просто не зарегистрировано должным образом) в ряде случаев может быть сопряжено с дополнительными сложностями. Так концессионер, не обладающий правами на земельный участок, не будет иметь статуса застройщика в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Тогда как исходя из смысла ст. ст. 51, 55 ГСК РФ исключительно застройщик, действуя от своего имени и в своих интересах, может получать разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении архитектурно-строительного проектирования (ч. ч. 1,5 ст. 48 ГСК РФ).


4. Важное помнить, что на основании ч. 5 ст. 15 Закона о КС, в случае досрочного расторжения концессионного соглашения, концессионер вправе потребовать от концедента возмещения расходов на создание объекта концессионного соглашения. При этом, как подтверждается судебной практикой, указанным правом концессионер может воспользоваться, независимо от того, по каким именно основаниям было прекращено концессионное соглашение, в том числе и в случае его прекращения по соглашению сторон (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.09.2013 по делу № А56-72748/2012, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.07.2015 № Ф04-10688/2014 по делу № А75-10901/2012, Постановление ФАС Поволжского округа от 04.07.2014 по делу № А57-8034/2013).


5. В случае подачи инвестором частной концессионной инициативы (ЧКИ) на основании ч. 4.1 ст. 37 Закона о КС (+Постановление Правительства РФ от 31 марта 2015 г. № 300 «Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения»), необходимо помнить, что существуют четкие сроки процедуры и этапность. И если публичный партнер по тем или иным причинам затягивает процедуру, то лучше фиксировать такие нарушения и обращаться за разъяснениями в том числе в органы ФАС России. Исходя из практики общий срок с момента подачи ЧКИ до момента подписания концессионного соглашения (если не будет объявлен концессионный конкурс) – составляет от 4 до 5 месяцев.